What is hidden behind Fatmir Xhafaj's attempt to control the Albanian Supreme Audit Institution?

The majority has intensified its moves to seize the last remaining independent institution: the Supreme State Audit Office. In a session a few days ago, the head of the Committee for Civic Initiatives, Cooperation and Institutional Oversight, Fatmir Xhafaj, lectured the head of the Supreme Audit Office on how to act, stating that he should not aim to catch institutions in violation. He also issued 'threats' by announcing that the Parliament itself will audit the Supreme Audit Office. Lawyer Romeo Kara has shown from a legal perspective how legal such a thing is.

Can the Parliament control the Supreme State Audit Office through external auditors?

Is such an approach constitutional?

Is the principle of separation of powers and their independence as provided for by the Constitution affected?

Is the check and balance principle violated?

The bells are ringing.

Below I am offering a brief legal treatment of the above.

The Supreme Audit Office (SAO) is an independent institution charged with auditing the use of public funds. Its independence is considered essential for accountability and democratic control.

The relationship between the Supreme State Audit Office (SSA) and the Parliament of Albania is one of institutional accountability, but not of subordination.

This is clearly evident from both the Constitution and Law No. 154/2014 “On the organization and functioning of the Supreme State Audit”. 

In summary:

1. The SAI is the highest institution of economic and financial control. It is subject only to the Constitution and the laws. (Article 162 of the Constitution of Albania)

2. This provision of the Constitution is the clear motto of the independence of this institution, an independence which cannot and should not be violated by any other institution or power in the Republic of Albania. The SAI is a completely independent constitutional institution.

The Constitution defines the SAI as the highest economic and financial audit institution.

In exercising its powers, the SAI is subject only to the Constitution and the law, not to the Assembly, the Government or any other body.

The Assembly does not direct the activities of the SAI.

Parliament cannot give orders to the SAI on what audits to conduct or what conclusions to draw.

Functional independence is one of the fundamental principles of the institution. 

3. The SAI reports to the Assembly.

         According to Article 164 of the Constitution:

    -presents the report on the implementation of the state budget;

    - gives its opinion on the report of the Council of Ministers on the expenditures of the financial year;

    - presents the annual report of its activities;

    - sends information to the Assembly on the results of audits whenever the Assembly requests it. 

4. The Assembly exercises political and institutional oversight, but in no way administrative control.

Kjo do të thotë se, Kuvendi:

    - shqyrton raportet e KLSH-së;

    - zhvillon seanca dëgjimore;

    - miraton rezoluta dhe rekomandime;

    - ndjek zbatimin e rekomandimeve të auditimit.

Kuvendi nuk mund të ndryshojë raportet e auditimit, të imponojë përfundime ose të ndërhyjë në metodologjinë e auditimit. 

5. Ekziston edhe një lidhje organike me Kuvendin.

          Sipas nenit 162 të Kushtetutës:

Kryetari i KLSH-së zgjidhet dhe shkarkohet nga Kuvendi, me propozim të Presidentit të Republikës.

Kjo kompetencë nuk e kthen KLSH-në në institucion të varur nga Kuvendi; është një mekanizëm kushtetues për emërimin e drejtuesit të një institucioni të pavarur. 

6. Çfarë parashikon Ligji nr. 154/2014?

          Ligji e zhvillon më tej këtë raport duke  përcaktuar se:

- KLSH është organ i depolitizuar dhe i pavarur.

- Raportimi në Kuvend është një detyrim kushtetues për llogaridhënie.

- Kuvendi shqyrton raportet dhe rekomandimet e KLSH-së përmes komisioneve parlamentare dhe seancave plenare.

- KLSH ruan autonominë e plotë në planifikimin dhe realizimin e auditimeve. 

Përfundimisht,

Raporti ndërmjet KLSH-së dhe Kuvendit mund të përkufizohet kështu:

- Nuk është raport vartësie.

- Nuk është raport hierarkik.

- Është raport kushtetues llogaridhënieje dhe kontrolli parlamentar.

Pra, KLSH është institucionalisht dhe funksionalisht i pavarur, ndërsa Kuvendi është organi para të cilit KLSH jep llogari përmes raportimit, pa cenuar pavarësinë e tij në ushtrimin e mandatit kushtetues.

Ky është modeli i zakonshëm i marrëdhënieve midis institucioneve supreme të auditimit dhe parlamenteve në demokracitë parlamentare. 

7. Nga analiza e Kushtetutës dhe Ligjit nr. 154/2014, duhen dalluar dy koncepte: Kontroll parlamentar në kuptimin e llogaridhënies – PO. Kuvendi ushtron kontroll parlamentar mbi KLSH nëpërmjet:

- shqyrtimit të raportit vjetor të KLSH-së;

- shqyrtimit të raporteve të auditimit që i paraqiten Kuvendit;

- zhvillimit të seancave dëgjimore me Kryetarin e KLSH-së;

- miratimit të rezolutave ose rekomandimeve;

- monitorimit të zbatimit të rekomandimeve të KLSH-së nga institucionet e audituara.

Ky është një kontroll politik dhe institucional, që buron nga funksioni mbikëqyrës i Kuvendit.

8. Kontroll mbi veprimtarinë audituese të KLSH – JO

Kuvendi nuk mund:

- të urdhërojë KLSH-në të kryejë ose të mos kryejë një auditim;

- të ndërhyjë në programin vjetor të auditimeve;

- të ndryshojë gjetjet ose konkluzionet e auditimit;

- të imponojë metodologjinë e auditimit;

- të rishikojë profesionalisht vendimet e auditorëve.

Kjo do të cenonte pavarësinë kushtetuese të KLSH-së, e garantuar nga nenet 162–164 të Kushtetutës dhe nga Ligji nr. 154/2014.

9. A mund të hetojë Kuvendi vetë KLSH-në?

Po, por vetëm në rrethana dhe kufij të caktuar.

Nëse ka pretendime për:

- shkelje të ligjit,

- keqadministrim,

- përdorim të fondeve publike,

- përgjegjësi administrative ose disiplinore,

Kuvendi mund të përdorë instrumentet e tij kushtetues të mbikëqyrjes (komisione parlamentare, seanca dëgjimore, shqyrtim raportesh etj.).

Megjithatë, edhe në këto raste, ai nuk mund të ushtrojë kontroll mbi përmbajtjen profesionale të auditimeve, pasi kjo do të binte ndesh me pavarësinë funksionale të KLSH-së.

10. Në terminologjine juridike është më e saktë të thuhet:

- Kuvendi ushtron mbikëqyrje parlamentare (parliamentary oversight) mbi KLSH si institucion kushtetues që i jep llogari Kuvendit.

- Kuvendi nuk ushtron kontroll hierarkik, administrativ apo profesional mbi funksionin auditues të KLSH-së.

Pra, nëse pyetja është “A mund ta kontrollojë Kuvendi KLSH-në?”, përgjigjja është:

- Po, për sa i përket llogaridhënies institucionale dhe administrimit të institucionit.

- Jo, për sa i përket ushtrimit të mandatit kushtetues të auditimit, i cili është i pavarur dhe nuk i nënshtrohet drejtimit apo kontrollit të Kuvendit.

11. Kjo është një çështje që kërkon dallimin midis auditimit të pasqyrave financiare dhe administrimit të KLSH-së nga njëra anë, dhe kontrollit të mandatit kushtetues të KLSH-së nga ana tjetër. Përgjigjja e shkurtër është: po, por vetëm nëse ekziston një bazë ligjore e shprehur.

12. Çfarë parashikon Kushtetuta?

          Nenet 162–164 të Kushtetutës: e garantojnë pavarësinë e KLSH-së; përcaktojnë se: KLSH raporton para       Kuvendit, por nuk parashikojnë që Kuvendi të auditojë KLSH-në ose të emërojë auditues të jashtëm për këtë qëllim. Pra, Kushtetuta as nuk e autorizon shprehimisht një auditim të jashtëm.

13. Çfarë parashikon Ligji nr. 154/2014?

Ligji:

- garanton pavarësinë organizative dhe funksionale të KLSH-së;

- rregullon raportimin ndaj Kuvendit;

- nuk përmban një dispozitë që i jep Kuvendit kompetencë të emërojë auditues të huaj ose privatë për të kontrolluar KLSH-në.

Në të drejtën publike zbatohet parimi i ligjshmërisë: organet publike mund të ushtrojnë vetëm ato kompetenca që u janë dhënë me Kushtetutë ose ligj, prandaj, në mungesë të një dispozite ligjore, Kuvendi nuk mund të krijojë vetë një kompetencë të tillë.

14. Nga interpretimi i Kushtetutës dhe Ligjit nr. 154/2014 rezulton se:

Kuvendi nuk ka një kompetencë të përgjithshme për të emëruar auditues të huaj të pavarur që të ushtrojnë kontroll mbi KLSH-në, sepse një kompetencë e tillë nuk është e parashikuar në Kushtetutë ose në ligj.

Nëse ligji do ta parashikonte shprehimisht një mekanizëm të tillë (p.sh. auditim financiar i jashtëm ose peer revieë), ai do të ishte i lejueshëm, me kusht që të mos cenonte pavarësinë funksionale të KLSH-së dhe të mos shtrihej mbi përmbajtjen e auditimeve të saj.

Prandaj, sipas kuadrit ligjor aktual shqiptar, përgjigjja më e saktë është se Kuvendi nuk mund të angazhojë auditues të huaj të pavarur për të “kontrolluar” KLSH-në, përveçse nëse një kompetencë e tillë parashikohet shprehimisht nga ligji.

Kjo përputhet me parimin kushtetues të ligjshmërisë dhe me garancitë e pavarësisë së institucionit.

15. Më poshtë janë dispozitat kryesore mbi të cilat mbështetet analiza.

Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, Neni 162

Ky është neni themelor për statusin e KLSH-së.

“1. Kontrolli i Lartë i Shtetit është institucioni më i lartë i kontrollit ekonomik e financiar. Ai u nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjeve.”

“2. Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit zgjidhet dhe shkarkohet nga Kuvendi me propozim të Presidentit të Republikës…” 

Rëndësia juridike: Shprehja “i nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjeve” përjashton vartësinë ndaj Kuvendit, Qeverisë ose çdo organi tjetër.

Neni 163

Ky nen përcakton objektin e auditimit të KLSH-së:

“Kontrolli i Lartë i Shtetit kontrollon:

a) veprimtarinë ekonomike të institucioneve shtetërore;

b) përdorimin dhe mbrojtjen e fondeve shtetërore;

c) veprimtarinë ekonomike të personave juridikë ku shteti ka shumicën e kapitalit ose garanton detyrimet e tyre.” 

Në këtë listë nuk përfshihet vetë KLSH-ja si subjekt auditimi nga Kuvendi.

Neni 164

Ky nen rregullon marrëdhënien me Kuvendin.

KLSH i paraqet Kuvendit:

raportin për zbatimin e buxhetit të shtetit;

mendimin për raportin e Këshillit të Ministrave mbi shpenzimet e vitit financiar;

informacion për rezultatet e auditimeve, kur kërkohet nga Kuvendi;

raportin vjetor të veprimtarisë. 

Ky është themeli kushtetues i llogaridhënies së KLSH-së ndaj Kuvendit.

16. Ligji nr. 154/2014 “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit”

Dispozitat më të rëndësishme janë:

Neni 3 – Statusi i KLSH-së

Ky nen parashikon se:

“Kontrolli i Lartë i Shtetit është institucioni më i lartë i auditimit të jashtëm në Republikën e Shqipërisë…”

dhe se

“…i ushtron kompetencat e tij duke iu nënshtruar Kushtetutës dhe ligjeve në fuqi.”

Gjithashtu:

“Kontrolli i Lartë i Shtetit është organ i depolitizuar dhe departizuar.” 

Ky nen është zhvillimi ligjor i nenit 162 të Kushtetutës.

Parimet themelore të ligjit

Ligji parashikon gjithashtu parimet e:

- pavarësisë;

- objektivitetit;

- profesionalizmit;

- paanshmërisë;

- autonomisë në planifikimin dhe kryerjen e auditimeve. 

A ekziston një nen që autorizon Kuvendin të emërojë auditues të jashtëm për të kontrolluar KLSH-në?

Jo.

Pas analizës së Kushtetutës dhe Ligjit nr. 154/2014:

nuk ekziston asnjë nen që i jep Kuvendit kompetencën të emërojë auditues të huaj ose auditues privatë për të audituar KLSH-në;

nuk ekziston asnjë dispozitë që parashikon auditimin e detyrueshëm të KLSH-së nga një palë e tretë me urdhër të Kuvendit. 

Ky është edhe argumenti kryesor juridik: në të drejtën publike zbatohet parimi i ligjshmërisë, sipas të cilit organet shtetërore mund të ushtrojnë vetëm kompetencat që u janë dhënë shprehimisht nga Kushtetuta ose ligji. Në mungesë të një dispozite të tillë, Kuvendi nuk mund ta krijojë vetë këtë kompetencë.

17. Përfundim

Nga nenet 162–164 të Kushtetutës dhe nga Ligji nr. 154/2014 nuk rezulton asnjë kompetencë e Kuvendit për të emëruar auditues të jashtëm të pavarur me qëllim ushtrimin e kontrollit mbi KLSH-në. Marrëdhënia kushtetuese ndërmjet Kuvendit dhe KLSH-së është marrëdhënie llogaridhënieje institucionale dhe jo vartësie apo kontrolli auditues.

Any such competence would have to be expressly provided for in law and be in accordance with the constitutional guarantees of the SAI's independence.

xhafaj klsh